لسلط الإدارية المستقلة

مرحلة تكوين إطارات من الصنف الفرعي أ1

السلط الإدارية المستقلة

نصري شلبي

خالد الرياحي

محرز الشلاقي

أ‌.    عبد اللطيف مقطوف

مـقدمة:

منذ نهاية الحرب العالمية الثانية أصبحت الإدارة علما قائم الذات، لذلك تعددت مفاهيمها ومبادئ تنظيمها وأساليب تسييرها.

وباعتبار أن الإدارة علم ينمو ويتطور بتطور المجتمعات والشعوب، كان لزاما على القوانين التي تنظم سير أعمالها، أن تواكب هذه التحولات التي شهدتها مختلف ميادين الحياة.

ونظرا إلى ضبابية النصوص القانونية التي بقيت محافظة على صيغتها الأولوية ظهرت عدة تناقضات بين المجالين التشريعي والتنفيذي.

ونظرا للفراغات القانونية التي فرضتها العولمة وما تبعها من تحولات اجتماعية واقتصادية وثقافية وكذلك سياسية، ظهرت سلط جديدة تسمى بالسلط الإدارية المستقلة لتعيد تنظيم الإخلالات التي ظهرت، وتحسن تسيير الهياكل الإدارية والقضائية التي اتسمت قراراتها بالضبابية وعدم الفاعلية.

وقد ظهرت هذه السلط في تونس في شكل هيئات ومجالس، مختصة في مجالات معينة وتتكون من قضاة و مهنيين.

ما يميز هذه السلط المستقلة هو طبيعتها المزدوجة، قضائية و استشارية فهي تتخذ قرارات تكتسي طابع قضائي، فضلا عن دورها الاستشاري المتمثل في الإجابة عن الاستفسارات المقدمة إليها من قبل المؤهلين لذلك.

والمتأمل في تركيبة هذه السلط وطرق تعيينها وكذلك عدم توفر الحماية من العزل لأعضائها، يلاحظ حدود إستقلالية هذه السلط الإدارية.

فما هي طبيعة هذه السلط؟ وما هي حدودها؟

للإجابة عن هذه الإشكالية سنعتمد التخطيط التالي:

I- طبيعة السلط الإدارية المستقلة

II- حدود السلط الإدارية المستقلة

المـراجع:

·          "التنظيم السياسي والإداري التونسي في جمهورية الغد" للكاتب سالم كرير المرزوقي- الطبعة الثامنة 2008.

·          Les autorités administratives indépendantes

« Claude-Albert Golliard et Gérard timsit 1^er édition – Juillet 1988 ».

·          Les autorités administratives indépendantes « Clefs politique » Michel Gentot- Edition 1991.

·          كتاب" القضاء الإداري وفقه المرافعات الإدارية" للأستاذ عياض بن عاشور

·          Mémoire DEA sur « les autorités de régulation en Tunisie » ,

Walid Helali – 2004.

I - طبيعة السلط الإدارية المستقلة :

لم يحدد المشرع التونسي الطبيعة القانونية للسلط المستقلة لكن يبدو وأن البعض منها، تغلب عليه الصبغة القضائية في حين أن البعض الآخر تطغى عليه الصبغة المزدوجة أي الإدارية والقضائية في نفس الوقت.

1- الطبيعة القضائية :

حسب الفقيهR. Chapus هناك شرطين أساسيين بالتقائهما تنتفي الطبيعة القضائية للسلط المستقلة:

- نفوذ القرار Pouvoir de décision

- السلطة الجماعية (Collégiale) أي في صيغة مجالس أو هيئات وتجدر الإشارة هنا إلى التساؤل عن المقاييس الخاصة بالسلطة القضائية لإثبات طبيعتها؟

لتحديد هذه المقاييس، هناك تيارين من الفقهاء، حدد كل منهما المقياس القضائي لهذه السلط:

·       يرى الفقيه Malberg أن المقياس الشكلي هو المحدد لهذه الطبيعة.

·       في حين يرى الفقيهDuguis أن المقياس المادي هو المحدد للطبيعة القضائية للسلط المستقلة.

أ- المقياس الشكلي: يمكن أن نتبين المعيار الشكلي من خلال تركيبة السلط المستقلة، حيث تتركب من قضاة، وكلما كان عدد القضاة كبيرا في التركيبة، كان وصفها بالقضائية مبررا، وهو ما ذهب إليه الأستاذ عياض بن عاشور في كتابه "القضاء الإداري وفقه المرافعات الإدارية" في الطبعة الثانية سنة 1998 ص 214 حيث يقول " بقدر ما يقترب الهيكل من تركيب المحاكم وصفة القضاة، بقدر ما يقوى الدليل على أنه قضائي وهو حال التشكيلات المتألفة كلا أو جزءا من قضاة محترفين...".

كما أن الإجراءات المتبعة للإدعاء لدى هذه السلط هي الإجراءات المتبعة عادة لدى المحاكم.

ولتدعيم ما سبق يمكن أن نذكر على سبيل المثال مجلس المنافسة بتونس الذي سنه المشرع التونسي بمقتضى القانون عـ64ـدد لسنة 1991 المؤرخ في 29/07/1991 يتكون من 13 عضو منهم أربعة قضاة، وهو ما يكرس الطبيعة القضائية لهذا المجلس.

ويتولى هؤلاء الأعضاء النظر في المخالفات المتعلقة بالاستغلال المفرط لمركز مهيمن على السوق الداخلية أو على جزء منها وكذلك زجر عمليات التفاهم على تقاسم الأسواق والإخلال بقواعد المنافسة.

ب- المقياس المادي: إن إصدار قرارات زجرية تضفي الصبغة القضائية على السلط المستقلة.

فلو بقينا في نفس المثال السابق أي مجلس المنافسة، يمكنه أثناء ممارسة نشاطه إصدار قرارات لسحب رخص المخالفين وتسليط عقوبات مالية عليهم.

ومثال ذلك قرار وزير التجارة الصادر عن مجلس المنافسة عـ06ـدد لسنة 2000 والمؤرخ في 16 ديسمبر 2000 والذي يتعلق بوضعية المنافسة في سوق تعليم سياقة السيارات بولاية زغوان حيث نص على عقوبة مالية ضد أحد المخالفين قدرها 300 دينار.

وفي هذا السياق يمكن التذكير بالقرار عدد 2 والمؤرخ في 25 ماي 1995 ضد شركة POULINA والقاضي بتخطئتها بغرامة مالية قدرها 100 ألف دينار نظرا لإخلالها بقواعد المنافسة.

2- الطبيعة الإدارية والاستشارية:

       يمكن أن نتبين الخاصية الإدارية والاستشارية لبعض السلط المستقلة من خلال سلطاتها (pouvoirs)، ذلك أن المهمة الاستشارية، وسن القواعد والترخيص والرقابة، تؤكد هذه الخاصية.

ويعتبر الأستاذ عياض بن عاشور في كتابه "القضاء الإداري وفقه المرافعات الإدارية" وتحديدا بالصفحتين 18 و 19 أن هيئة السوق المالية أحسن مثال ينطبق على السلط الإدارية المستقلة بتونس.

ذلك أن الطبيعة الإدارية لهذه الهيئة تتأتى من المهمات الإدارية الموكولة إليها بالأساس، فهي تسهر على حماية الإدخار المستثمر في الأوراق المالية والأدوات المالية القابلة للتداول بالبورصة، وتنظم كذلك أسواق الأوراق المالية والسهر على حسن سيرها، وذلك بمقتضى القانون عـ117ـدد لسنة 1994 المؤرخ في 14 نوفمبر 1994.

ولمزيد التوضيح، يمكن في هذا السياق التعرض للمهمة الاستشارية لمجلس المنافسة بتونس.

ذلك أن هذا المجلس يضم في تركيبته مستشارين وكذلك شخصيات مارست أو تمارس نشاطها في قطاع الإنتاج أو التوزيع أو الصناعات التقليدية أو الخدمات.

إن تعيين هؤلاء الأعضاء، يهدف إلى تدعيم الصبغة الاستشارية لهذا المجلس، باعتبار أن إشراك أهل الاختصاص هو الكفيل بالإجابة عن الاستشارات المقترحة.

فمجلس المنافسة مثلا يبدي رأيه في نطاق الجلسة العامة في النصوص التشريعية والترتيبية وكل المسائل التي لها مساس بالمنافسة، وكذلك يبدي رأيه وجوبا في طلب الترخيص في الامتياز والتمثيل التجاري الحصري.

كما تم التأكيد على الصبغة الإدارية لهذا المجلس خلال جلسة مداولات مجلس النواب عدد 36 بتاريخ 23 جويلية 1991 حيث صرح وزير الاقتصاد :"...نود أن نحافظ على مجلس المنافسة بصيغته الإدارية... وليست لنا أي نية بأن يكون هيئة قضائية أو تأخذ من القضاء."

II - حـدود السلط الإدارية المستقلة:

1-         سلط ؟

يبدو للوهلة الأولى أنها مؤسسات مختصة ولها سلطة اتخاذ القرار.

لكن بعض المؤسسات التي وصفها فقه القضاء أو القانون بـ"السلطة"، ليس لها من نفوذ سوى التوصية أو الاقتراح أو الإعلام وهي لا تستطيع إلزام آراءها على السلطة التنفيذية.

معنى السلطة هنا هو تحمل المسؤولية في إطار منظومة إدارية وممارسة تأثير على الرأي العام.

يضاف لذلك، أن مجال تدخل السلط الإدارية المستقلة هو محدود ويشمل اختصاصها فقط، فكيف لنا أن نصفها بـ"سلطة" !؟

2-            مستقلة ؟

هي أكبر تعلّة لوجود هذا الصنف من المؤسسات.

ما هي الخصائص التي تمكننا من معرفة الاستقلالية؟

ربما تسمية الأشخاص الذين يكونون تركيبة هذه المؤسسات بأمـر؟

لكن مهما كانت طريقة التسمية، فإن تدخل السلطة السياسية لا يغيب أبدا.

·       تكون تسمية الموفق الإداري من قبل رئيس الدولة وهو فعلا سلطة مستقلة.

·  تشهد السلط الإدارية المستقلة انتخابات داخلية لكن كثيرا ما تكون مُسيَّسة (Politisée). يُراجع الصفحة 305 من مداخلة Pierre Nicolaÿ في مؤتمر 1987 حول السلط الإدارية المستقلة.

·  نتحدث عن استقلالية المجلس الأعلى للاتصال في حين تُستغلّ وسائط الإعلام وخاصة القنوات التلفزية في الحملات الانتخابية الرئاسية؟

·       المجلس الأعلى للترفيه، المجلس الوطني للترجمة، المجلس الاقتصادي والاجتماعي،....

إضافة للتسمية بأمر، نجد غياب الحماية ضد العزل (absence d’inamovibilité). وهو ما أكده Perrot في الصفحة 293 من كتابه « Institutions judiciaires » في طبعته التاسعة لسنة 2000، حيث قال:

« … Dire d’un juge qu’il est inamovible signifie qu’il ne peut faire l’objet d’une mesure individuelle quelconque prise à son encontre par le gouvernement… on mesure aisément toute l’importance d’un tel principe qui est une garantie de bonne justice… le juge perdrait en effet sa sérénité… s’il devrait constamment redouter une mesure de déplacement , de suspension, de révocation ou de mise à la retraite prématurée.. »

في تونس لم نكرس مبدأ حصانة القضاة ضد العزل:

* لا في الدستور التونسي كما هو الشأن في الدستور الفرنسي (بتاريخ 4 أكتوبر 1958 – الفصل 64)

* و لا في قانون عـدد 29 لسنة 1967 بتاريخ 14 جويلية 1967 والمتعلق بالتنظيم القضائي والمجلس الأعلى للقضاة والنظام الأساسي الخاص بالقضاة.

إذ نصص الفصل 14 منه على إمكانية عزل قاضي خلال السنة القضائية عندما تقتضي الحاجة. يُراجع الصفحة 49 من كتاب عياض بن عاشور « Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif » –السداسية الثانية لسنة 1977.

الجانب الثالث الذي يبين لنا الإخلال باستقلالية هذه السلط الإدارية هو "الجمع بين وظائف متناقضة" (Incompatibilité des fonctions). المبدأ يقضي بأن أعضاء الهيئات الإدارية المستقلة لا يمكنهم الجمع بين الوظائف أو الانتماء لأكثر من هيئة.

·  من بين تركيبة "هيئة السوق المالية"، نجد أعضاء يمثلون البنك المركزي ووزارة المالية وبالتالي يمثلون الإدارة وهذا تضارب في الوظائف.

3-         إدارية ؟

ما يجب أن يميز السلط الإدارية المستقلة عن باقي السلط الإدارية الحكومية (تفقديات وزارية...) هو عدم خضوعها لسلطة الإشراف؛ ذلك أن سبب وجودها هو:

* عدم ثقة المواطن في السلطة السياسية وفي السلطة الإدارية.

* ولضمان عدالة تدخلات الدولة (impartialité, équité)

ومن هذا المنطلق، مُنعت الإدارة من تغيير أو إلغاء أية أحكام تصدرها الهيئات المستقلة والتي لا تخضع إلا للسلطة القضائية.

لا نتحدث عن سلطة إشراف إلا عند تواجد ذوات معنوية وعندما يكون منصوص عليها بالقانون.

·  هيئة السوق المالية تخضع لرقابة إشراف وزارة المالية لأنه منصوص عليه بالقانون الذي ينظمها (عـدد 117 لسنة 1994)

·  في حين لا يخضع "المجلس الوطني للاتصال" لأي رقابة إشراف، لغياب التنصيص القانوني فلا مجال لتدخل وزير الاتصالات.

سلطة الإشراف لا تمثل إشكالا بقدر ما هو الشأن بالنسبة للسلطة الرئاسية إذ هي تلقائية وتقوم على توجيه الأوامر والتعليمات (R. Chapus).

·  في قانون 1991، تُرك المجال مفتوحًا أمام وزير التجارة لتوجيه الأوامر والتعليمات لـ"مجلس المنافسة"، في أي وقت شاء.

المبدأ هو وجوب التنصيص قانونيا على غياب السلطة الرئاسية في حين لا نحتاج لنص عند وجودها.

·       بالنسبة للموفق الإداري، نجد عبارة « ne reçoit d’instructions d’aucune autorité »

لحسن الحظ، لم يتدخل وزير التجارة في شؤون مجلس المنافسة منذ إحداثه سنة 1991. حتى عندما عُيّن "مراقب دولة" لدى هذا المجلس سنت 1999، بقي عضوا استشاريا فقط، يمكن قبول ملاحظاته كما يمكن التغافل عنها.

يمكن الإشارة إلى أن حدود استقلالية مجلس المنافسة تتمثل خاصة في إلحاق ميزانيته بوزارة التجارة، على عكس المجلس الوطني للاتصال أو هيئة السوق المالية اللتان تتمتعان بالشخصية المعنوية وبالاستقلال المالي.

خــاتمة

يمكننا القول أن السلط الإدارية المستقلة هي مؤسسات، يمكن أن تكون سلطتها استشارية أو قضائية، استقلاليتها غالبا ما تكون مختلة وبدرجات متفاوتة ونكاد نقول أن وجودها يهدف لإحكام بسْط نفوذ الدولة على المجتمع.

Comments

[نائل سليماني]

نتيجة تدخل الدولة في الحياة الاقتصادية برزت هياكل إدارية متميزة لا يعرفها القانون الداري التقليدي تسمى بالهيئات الإدارية المستقلة ولجان التسيير والهيئات الدستورية

[rabah]

merciiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii bc je cherche ca pendant des moi merciiiiiiiiiiiiiiii bc une autre fois