la réforme de l'administration

PREMIER MINISTERE 

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION 

Cycle superieur A1 - groupe 1 

CE QUE REFORMER VEUT DIRE?

EDGARD PISANI

NASRI CHELBI

19-10-2007

I-Développement du concept de la réforme administrative:

Depuis qu’il existe des administrations, les hommes veulent les réformer. La reforme de l’administration est un thème permanent tant des articles de journaux et des conversations de l’homme de la rue que des discussions des fonctionnaires eux-mêmes. Mais la fréquence du thème n’a d’égal que l’imprécision du contenu.

André Tardieu l’avait remarqué : « lorsqu’un président du conseil veut se faire applaudir sur tous les bancs, il lui suffit d’annoncer la réforme administrative, car personne ne sait ce que cela veut dire. »

De fait, dans tous les pays, les gouvernements ont inscrit et inscrivent inlassablement à leur programme la réforme de l’administration ou d’une partie de celle-ci. Leurs ambitions étaient grandioses ; leurs résultats, sans être négligeables, ont été modestes. Si bien que beaucoup n’y croient plus.

Comment s’expliquent les difficultés que l’on éprouve à réaliser dans l’administration une ou des réformes ?

La première explication tient aux divergences existant entre les initiateurs des dites réformes. Nominalement, il y a accord total entre tous ceux qui veulent réformer : accroitre l’efficacité de l’action administrative, diminuer les charges de tous ordres que les services publics font poser sur la collectivité, simplifier et accélérer les procédures, supprimer les doubles emplois…

Qui ne souscrirait à ces objectifs ?

Mais si l’on va au-delà de ces truismes, une opposition se fait jour entre les intentions, ouvertes ou cachées, des réformateurs. Un gouvernement qui déclare solennellement ses ambitions de réforme ne songe parfois qu’à faire les quelques économies qui lui permettront de « boucler » son budget, économies qui pourront n’être qu’apparentes. Les fonctionnaires et leurs organisations syndicales pensent surtout à accroitre leurs rémunérations et les conditions de déroulement des carrières. Quant aux milieux professionnels, ils verront dans la réforme l’occasion de supprimer certaines fonctions de l’Etat qu’ils jugent gênantes ou le moyen de renforcer leur emprise sur certains organismes administratifs.

1- La stratégie de la réforme administrative ?

Les divergences sur la méthode à suivre ne sont pas moins nettes.

Sur quels points faut-il réformer les services publics ?

Dans quel ordre faut-il entreprendre les réformes ?

Les thèses les plus variées s’affrontent.

Certains posent une condition préalable à toute réforme de l’administration, sachant le préalable financier. La réforme de l’administration est impossible sans plan de financement. Une réforme d’ensemble coûte cher dans une première étape : il faut pouvoir relever certaines rémunérations, acquérir des équipements mécaniques, construire des locaux adaptés aux besoins des services.

Cela dit, quelles sont les alternatives (ou dilemmes) qui se représentent au réformateur ?

La première option se pose dans des termes comparables dans toutes les collectivités humaines :

a- Premier dilemme : Révolution ou réforme ?

De nombreux esprits estiment qu’il faut « repenser entièrement notre administration » : faire table rase de l’organisation actuelle, redéfinir les fonctions de l’Etat, remodeler complètement la répartition des tâches entre les ministères et le tracé des circonscriptions territoriales, revoir la notion même de fonctionnaire, etc.

Au contraire, certains pensent qu’il faut partir de l’organisation actuelle, procéder lentement, par retouches successives, dans les secteurs qui s’y prêtent, etc.

b- Deuxième dilemme : Réformer par le haut ou par le bas ?

Faut-il d’emblée s’efforcer de mettre au point des mesures s’appliquant à tous les services d’un même type ou au contraire tenter des réformes sur des services isolés, quitte à généraliser par la suite les enseignements qu’on aura pu tirer de ces cas particuliers ?

Le fonctionnaire tunisien, volontiers cartésien, à un faible pour la première méthode. A ses yeux, la réforme de la fonction publique, par exemple, réside dans la modification d’une disposition du statut général des fonctionnaires, applicable par conséquent à tous les agents publics. Les esprits plus empiriques chercheront à mettre au point des mesures propres à améliorer la situation de tel ou tel corps ; ils feront une expérience limitée.

c- Troisième et dernière alternative : structures ou méthodes ?

Pour les uns, il faut commencer par résoudre les problèmes de structure ; l’amélioration des méthodes viendra après. Sans bonnes structures, il ne peut y avoir de progrès réel des méthodes de travail : l’achat d’équipements coûteux (matériels électroniques par exemple) n’est justifié que pour des services présentant certaines dimensions ; il faut donc regrouper avant de mécaniser.

Pour les autres, au contraire, il faut commencer par les méthodes. C’est la formule la moins utopique : vouloir débuter  par les structures c’est risquer rapidement l’impasse, tant sont grandes les forces qui s’opposent aux changements dans ce domaine. D’ailleurs, ajoutent les tenants de cette thèse, il ne faut pas s’exagérer la portée pratique des réformes de structure : il n’y a pas de structures parfaites qui évitent les chevauchements d’attributions et certaines insuffisances de coordination. Commençons donc par des actions de détail : amélioration des imprimés, de la documentation, etc. les résultats obtenus créeront un état d’esprit qui, de proche en proche, conduira à poser et à résoudre des problèmes sans cesse plus vastes.

2- Si on désire entreprendre une action de réforme administrative, comment peut-on procéder ?

a)     On peut confier le soin de préparer les mesures de réforme à un bureau d’administration. On peut aussi, si la réforme le porte que sur les services d’un ministère, en chargé un corps de contrôle ou le bureau organisation et méthodes

b)    On peut créer des organismes ad hoc : on charge un homme politique, ministre ou secrétaire d’Etat, de consacrer tout ou partie de son activité à la réforme administrative ou bien l’on crée une commission de sages comprenant des hauts fonctionnaires, des représentants du secteur privé, des universitaires, des syndicalistes. Ces commissions procèdent à des enquêtes ou à des auditions, confrontent leurs vues avec les responsables des services intéressés puis font au gouvernement ou au ministre qui les ont nommés des propositions concrètes. L’autorité tranche, acceptant ou repoussant les suggestions qui lui sont faites.

De nombreuses recommandations ne parviennent pas à franchir l’avant-dernier stade, ou que des décisions ne sont pas exécutées.

Il ne faut pas s’en étonner ! Selon une loi non écrite de l’administration, il est fréquent qu’une proposition ne connaisse de succès qu’après plusieurs échecs antérieurs. Et c’est ainsi que peu à peu l’administration se transforme, avec des délais de maturation parfois considérables.

L’administration tunisienne, comme celle de nombreux Etats, n’est pas restée immobile depuis son indépendance. Si les structures sont dans l’ensemble restées inchangées, les méthodes et les hommes se sont renouvelés par retouches successives. Nul ne doute que le mouvement se poursuivra ; mais se transformer ne suffit pas ; il faut progresser au rythme du vingt et unième siècle.

II- Quelques Réflexions sur l’article :

Je partage l’avis d’Edgard Pisani concernant :

·       La réforme administrative doit partir d’un projet et non d’une critique.

·       La réforme administrative doit partir des besoins nécessaires au lieu de partir des besoins possibles.

·       La réforme administrative est une approche systématique et elle n’est pas improvisée ou situationnelle.

·       La démocratie basée sur l’autorité doit évoluer vers la démocratie fondée sur la participation.

·       La réforme ne doit pas être une révolte ;

-         le fonctionnaire empirique adhère à la réforme des méthodes à c’est la réforme la moins utopique

-         le fonctionnaire cartésien s’oppose à la réforme des structures à c’est une réforme utopique à Impasse ! Car il n’y a pas des structures parfaites (par manque de coordination).

* je suis pour la réforme administrative dans une approche systémique (processus de retouches successives, programmées et continues) et je n’accepte pas d’adopter la conception utopique qui reste souvent théorique et non réalisable, surtout en absence de réelles motivations et de la conscience de réformer de la part des fonctionnaires comme des plus hauts dirigeants. 

Bibliographie : Bernard Gournay, Presses Universitaires de France, 7^ème édition, décembre 1986.